Управление по конечному результату – это сохраненное здоровье

С мая прошлого года началась работа над исполнением программы административной реформы Самарской области. Реформа нужна для того, чтобы сделать управленческую систему более эффективной, а государственные услуги – понятными и доступными каждому. Она касается всех сфер нашей жизни. Одна из ее задач – повысить результативность в здравоохранении. Известно, что качество медицинского обслуживания пока, увы, далеко от совершенства. И причин тому много. Среди них – несогласованность действий органов власти различных уровней. Для того, чтобы улучшить качество и доступность медицинской помощи за счет эффективного взаимодействия органов власти различных уровней, с 2006 года в Новокуйбышевске развернут специальный пилотный проект. О том, каково его назначение, промежуточные итоги и перспективы, мы беседуем с министром здравоохранения и социального развития Самарской области Галиной Гусаровой.

- Галина Ивановна, представьте, пожалуйста, проект и расскажите, что удалось сделать за это время?
- Проект называется: «Внедрение механизмов управления по результатам в системе взаимодействия органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления муниципальных образований (с апробацией на примере министерства здравоохранения Самарской области, территориального управления Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения и социального развития и органов местного самоуправления городского округа Новокуйбышевск)». Вот такое длинное название. Зато точно передающее суть: управление по результатам через плотное взаимодействие власти всех уровней. Его отличие как раз в том, что за точку отсчета взяты не вертикальные или горизонтальные отношения внутри структур, а человек, которому, и это справедливо, вовсе нет дела, кто в данном случае оказывает услугу: федеральная служба, региональная или местная. Главное - ее качество, своевременность и результативность. Начали мы работу еще в 2006 году. Провели анализ показателей здоровья населения Новокуйбышевска. Оказалось, что здесь более высокая, по сравнению с городами области, смертность населения социально активного (до 65 лет) и трудоспособного возраста от болезней органов пищеварения и дыхания, мочеполовой, эндокринной и нервной систем. Заболеваемость злокачественными новообразованиями и смертность от них – также самые высокие среди городов области. Затем провели социологическое исследование удовлетворенности жителей Новокуйбышевска качеством оказания медицинской помощи. Выяснили, что самое большое недовольство пациентов вызывает длительный срок ожидания приема врача и получения необходимых услуг. Две трети опрошенных не удовлетворены качеством услуг. Большинство отмечают недостаточную комфортность пребывания в лечебно-профилактических учреждениях и плохое состояние помещений. Многие недовольны технической оснащенностью лечебно-профилактических учреждений и результатами полученной медицинской помощи. Почти половина респондентов признали низкую информированность о медицинских услугах. Анализ материально-технического состояния лечебно-профилактических учреждений подтвердил выводы социологического опроса о необходимости обновления материальной базы учреждений. Износ медоборудования в государственных медицинских учреждениях составил 51%, в муниципальных – 87,3%.

- Сколько времени потребовало изучение ситуации?
- Почти год. Исходя из выявленных проблем, были определены приоритеты исполнительной власти и местного самоуправления на 2007-2008 годы: увеличение продолжительности жизни населения региона и повышение удовлетворенности пациентов услугами в системе здравоохранения. Для каждого направления построено дерево целей и определены показатели результативности. Они выведены на основе экспертной оценки. Наиболее информативные и адекватные показатели выстроены в систему, где каждому показателю конечного результата соответствует набор показателей непосредственного результата, а каждому показателю непосредственного результата - набор показателей ресурсов.

- Кто входит в состав участников проекта?
- Министерство здравоохранения и социального развития, управление Росздравнадзора по Самарской области, Территориальный фонд обязательного медицинского страхования, органы местного самоуправления. У них различная степень ответственности за достижение целевых ориентиров показателей результативности. Она определилась в результате анализа их полномочий, который как раз и показал недостаточность нормативно-правового регулирования системы взаимодействия ветвей публичной власти в сфере здравоохранения для внедрения механизмов управления по результатам.
Основой для разработки организационно-методических документов для планирования, исполнения и оценки деятельности и стал анализ и разработанная система целеполагания. А результатом - административный регламент взаимодействия по планированию, исполнению и оценке результатов деятельности в сфере здравоохранения городского округа Новокуйбышевск.

- Каково назначение административного регламента?
- Увязать процесс бюджетирования, предоставления медицинских услуг и совместного планирования министерства здравоохранения и социального развития Самарской области, управления Росздравнадзора по Самарской области, органов местного самоуправления, а также Территориального фонда обязательного медицинского страхования. Необходимость разработки регламента обусловлена тем, что перспективное финансовое планирование является одним из ключевых направлений управления по результатам. Административный регламент согласован всеми участниками проекта и утвержден на расширенной коллегии министерства здравоохранения и социального развития Самарской области в декабре 2006 года. Он представляет собой описание процедур взаимодействия органов исполнительной власти и местного самоуправления в сфере здравоохранения на этапах совместного планирования, исполнения и оценки результатов деятельности. Этот документ комплексно охватывает аспекты планирования системы здравоохранения Самарской области, формализует принципиально новый подход при формировании территориальной программы государственных гарантий, областного и муниципального бюджетов. В рамках проекта разработана методика распределения бюджетных ресурсов социальной сферы между исполнителями. Это будет проходить на конкурсной основе с учетом приоритетности направления средств, компетентности и оснащенности получателей, а также выборочных показателей результативности и их целевых значений. Методика обеспечивает конкуренцию при распределении средств путем внедрения новых процедур в процесс бюджетного планирования и введения в практику управления расходами заданий на оказание бюджетных услуг. Кроме того, мы разработали методику оценки рисков недостижения целевых результатов, которая включает определение факторов риска, выявление возможных причин их возникновения, анализ предполагаемых последствий их реализации и предложения по минимизации выявленных рисков.

- Какой вам представляется роль пациента в системе этих отношений?
- Мы считаем, что пациент должен стать равноправным партнером врача, знать свои права и возможности при получении медицинской помощи. Для этого разработаны 66 регламентов оказания услуг в сфере здравоохранения. Они опубликованы в книге «В помощь пациенту». Создан макет публичной автоматизированной информационной системы регламентов услуг для размещения в сети Интернет и в Интернет-киосках. Проведено пробное наполнение базы регламентов услуг и апробация макета системы представителями органов исполнительной власти, местного самоуправления и специалистов подведомственных им лечебно-профилактических учреждений пилотной территории - городского округа Новокуйбышевск. Мы полагаем, что все это поможет пациенту точнее знать свои права и требовать их исполнения при оказании медпомощи. Участники проекта подписали соглашение о его реализации, предусматривающее взаимодействие по всем направлениям, апробацию административного регламента взаимодействия, разработанных методик, а также публичной автоматизированной информационной системы регламентов услуг. Сейчас есть предпосылки для апробации и внедрения разработанных документов в практику функционирования органов исполнительной власти и местного самоуправления в полном объеме. Это позволит повысить уровень взаимодействия участников процесса управления в сфере здравоохранения Самарской области, что скажется на повышении эффективности их деятельности, направленной на обеспечение конституционных прав граждан на получение медицинской помощи.

- Вы проделали большую аналитическую работу. На ваш взгляд, что необходимо для качественного рывка в здравоохранении?
- Анализ проведенной работы и подготовка к апробации разработанных механизмов позволяют сделать вывод о необходимости создания дополнительного пакета нормативных документов и методических материалов, без которых эффективное внедрение исходных документов не представляется возможным. Особо важным в условиях реформирования представляется разработка новых концептуальных основ развития здравоохранения. Согласно стратегии развития губернии до 2020 года будет разработана концепция развития здравоохранения до 2010 года. Она станет основой для разработки документов планирования деятельности при исполнении административного регламента взаимодействия министерства здравоохранения и социального развития области, территориального управления Росздравнадзора, ТФОМС, органов местного самоуправления.

- С какими проблемами пришлось столкнуться при разработке нормативных документов?
- Самое сложное, как оказалось, определить целевые значения показателей результативности. Решение этой задачи требует детального анализа существующих возможностей для оценки результатов в сфере здравоохранения с точки зрения наличия статистических данных и возможности их обработки. Необходима также разработка формализованного алгоритма определения целевых значений показателей результативности с учетом экспертных оценок. Идеология определения целевых значений показателей результативности проста: если обеспечить население в ближайшем плановом периоде медицинской помощью в объемах, соответствующих реальным потребностям, то можно снизить или сохранить на заданном уровне показатели заболеваемости и болезненности в последующих плановых периодах. В среднесрочной и долгосрочной перспективах это обеспечит желаемую динамику показателей инвалидности, смертности, продолжительности жизни населения. Важной методологической задачей является прогноз потребности населения в медицинской помощи, который позволит адекватно сопоставить ресурсы здравоохранения и целевые значения показателей результативности.

- Коснутся ли изменения лечебно-прифилактической сети?
- Да. Рациональное использование имеющихся ресурсов предполагает реструктуризацию лечебно-профилактической сети. В том числе, внедрение стимулирующей системы оплаты труда. С этой целью будет разработана методика формирования и распределения фонда стимулирования учреждений здравоохранения. Для адресного взаимодействия административных структур и населения будет создана публичная автоматизированная информационная система регламентов услуг в здравоохранении. Отработка утвержденных документов по стратегическому и среднесрочному планированию на пилотной территории даст возможность создать основу для их внедрения в масштабах всей области.